Eine Leserin schreibt zu meinem Beitrag über die Ordnung des Waldes: Wo liege eigentlich der genaue Unterschied zwischen Ordnung und Steuerung in der Wirtschaftspolitik — und welche Gesetze seien definitiv ordnend, welche steuernd? Die Frage ist klüger, als ihre bescheidene Einleitung vermuten lässt. Sie zeigt, dass das Denken in Ordnungen selbst gebildeten Lesern abhandengekommen ist. Und sie ist ein idealer Anlass, wesentliches Vokabular wieder zu erläutern, was man gerade heute immer wieder tun darf.

Ordnung ist das Regelgefüge, innerhalb dessen wir unsere Handlungen aufeinander abstimmen. Sie bezieht sich auf Regeln, nicht auf Ergebnisse. Eine geordnete Wirtschaft ist nicht eine, in der bestimmte Resultate herauskommen, sondern eine, in der verlässliche Formen gelten, innerhalb deren sich Millionen unabhängiger Pläne koordinieren. Die staatlich verantwortete Teilmenge dieser Ordnung ist die Rahmenordnung: Eigentum, Vertrag, Haftung, Wettbewerbsrecht, eine stabile Geldverfassung. Der Rahmen ist gestaltet, das Bild, das in ihm entsteht, nicht.

Entscheidend ist, woher diese Ordnung stammt: Sie beginnt nicht mit dem Staat. Koordiniertes Handeln ruht zunächst auf Konventionen — gewachsenen Regelmäßigkeiten wie Geld, Vertragstreue, Vertrauen, die niemand entworfen hat und die tragen, weil Abweichung sich nicht lohnt. Verfestigen sie sich, werden sie zu Institutionen, den stabilen Spielregeln des Zusammenlebens. Der Staat setzt seinen Rahmen also nie ins Leere: Er sichert überwiegend Gewachsenes, er erschafft es selten. Wer meint, ohne staatliche Steuerung zerfalle die Wirtschaft ins Chaos, verkennt, dass ihr Zusammenhalt älter ist als jedes Gesetz.

Dem gegenüber steht die Steuerung: die zielgerichtete Einwirkung auf die Ergebnisse des Wirtschaftsprozesses — auf Preise, Mengen, Standorte, Allokation. Sie setzt nicht bei der Regel an, sondern beim Resultat. Ihre intensivere Form ist die Lenkung, die nicht mehr nur beeinflusst, sondern zuteilt und dirigiert: Kontingente, Investitionslenkung, Bezugsrechte. Wo der Staat fortlaufend in einen offenen Prozess eingreift, ohne ihn ganz zu ersetzen, spricht man mit Mises und Röpke vom Interventionismus, dem hybriden Zwischenfeld, in dem die meisten realen Maßnahmen liegen.

Damit ist das Kriterium gewonnen, das die Leserin sucht. Es liegt nicht in einer Liste von Gesetzen, sondern in zwei Fragen. Erstens: Regel oder Ergebnis? Eine ordnende Maßnahme setzt eine allgemeine, für alle gleiche, ergebnisoffene Regel; eine steuernde verfolgt ein konkretes, bestimmtes Resultat. Zweitens: gewachsen oder gemacht? Ordnung sichert gewachsene Koordination; Steuerung ersetzt sie durch gemachte. Der Unterschied ist der zwischen einem gewachsenen Wald und einer am Reißbrett entworfenen Stadt: Beide haben eine Ordnung, aber die eine ist entstanden, die andere verordnet. Die Stadtplanerin und Publizistin Jane Jacobs hat gezeigt, wie oft gerade die geplante der lebendigen unterliegt. Jeder Steuerungsakt enthält damit zwei Anmaßungen: Er greift nach dem Ergebnis, und er traut der Selbstkoordination nicht.

Deshalb lässt sich kein sauberer Katalog definitiv ordnender und definitiv steuernder Gesetze aufstellen; dasselbe Gesetz kann beides sein. Eine Umweltauflage ordnet, wenn sie ein allgemeines Haftungs- oder Preisprinzip setzt, das jeder auf seine Weise erfüllen kann; sie steuert, wenn sie eine bestimmte Technologie vorschreibt. Drei Prüffragen genügen daher, um jede Maßnahme selbst einzuordnen: Gilt sie allgemein oder adressiert sie Einzelne? Lässt sie die Ergebnisse offen oder bestimmt sie sie? Wirkt sie über den Preis oder gegen ihn?

Das ist der Kern des Denkens in Ordnungen: nicht fragen, welches Ergebnis eine Maßnahme herbeiführen soll, sondern ob sie den Rahmen stärkt, innerhalb dessen jeder seine eigenen Ergebnisse verfolgen darf. Wer diese Unterscheidung wieder beherrscht, liest Gesetze anders und durchschaut, wie viel Steuerung sich heute als Ordnung ausgibt.

Am Ende führt das zurück zum Wald, von dem die Leserin ausging. Der Ordnungspolitiker gleicht dem Gärtner, nicht dem Baumeister: Er kann den Boden bereiten, für Licht und Schutz sorgen, Wildwuchs beschneiden, aber wachsen muss der Wald selbst. Wer ihn stattdessen Baum für Baum setzen und richten will, erhält am Ende keine Ordnung, sondern eine Anlage, die ständiger Pflege bedarf und doch nie von selbst gedeiht.